DERECHO ELECTORAL
I. Concepto
El concepto de derecho electoral tiene dos sentidos: un sentido amplio y uno estricto. En el sentido amplio contiene las determinaciones jurídico‑positivas y consuetudinarias que regulan la elección de representantes o personas para los cargos públicos. El derecho electoral es, en este caso, el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de órganos representativos.
Este concepto abarca todas las regulaciones jurídico‑positivas y todas las convenciones desde las candidaturas hasta la verificación de la elección. Dentro de este concepto es correcto considerar por ejemplo, cuestiones del sistema electoral como cuestiones jurídicas electorales, puesto que no hay duda de que se trata de regulaciones que se han de determinar de modo legal.
El concepto estricto de derecho electoral alude únicamente a aquellas determinaciones legales que afectan al derecho del individuo a participar en la designación de los órganos representativos. Este concepto estricto concretiza el derecho de sufragio y se limita, en su contenido, a establecer las condiciones jurídicas de la participación de las personas en la elección y de la configuración de este derecho de participación. El derecho electoral en el sentido estricto señala, en concreto, quién es elector y quién es elegible y trata de determinar además, si el derecho de sufragio es o no universal, igual, directo y secreto. Con ello, el concepto estricto dederecho electoral se remite a postulados y cuestiones jurídicas que, por lo general, tienen un carácter jurídico constitucional.
Los principios clásicos del sufragio tienen el contenido siguiente:
Universal: todos los ciudadanos tienen el derecho a elegir y a ser elegidos sin importar su sexo, raza, idioma, ingreso y propiedad, profesión, estamento o clase, educación, religión o convicción política. Este principio no sufre merma por el hecho de que se exijan algunos requisitos imprescindibles, como una cierta edad, la nacionalidad, la residencia, el estar en posesión de las facultades mentales y de los derechos civiles, así como de la plena capacidad jurídica. También se ha de considerar, como condición formal para poder ejercer el derecho a voto, el estar inscrito en los registros electorales. La elegibilidad puede estar sometida a otros requisitos, como una edad mayor a la del ciudadano o la incompatibilidad con el ejercicio de otros cargos públicos. Asimismo no constituye lesión al principio del voto universal la exigencia “de hecho” o de derecho de que la candidatura sea respaldada por la pertenencia a un partido político.
Igual: Todos los votos son iguales en cuanto a su valor numérico. No es lícito diferenciar la importancia del voto de los electores en función de criterios de propiedad, ingreso, pago de tributos, educación, religión, raza, o posición política. Cada elector puede tener –según el procedimiento de votación– uno o varios votos. Lo decisivo es que el número de votos del conjunto de electores sea el mismo del cuerpo electoral.
Secreto: este principio se opone a la emisión pública o abierta del voto, así como al voto “al dictado”, por aclamación o por mano alzada. Se debe garantizar jurídica y organizativamente (mediante cabinas electorales, papeletas oficiales opacas, urnas selladas, etc.) que la decisión del votante no puede ser conocida por nadie.
Directo: Este último de los principios clásicos establece la no existencia de intermediarios entre el votante y el elegido, que hayan de ser previamente elegidos por los electores (compromisarios) y que, posteriormente, realicen la elección de los representantes. Son los propios ciudadanos electores los que determinan a los titulares de los escaños o de los cargos a elegir. No afecta al principio del sufragio directo la elección por listas de tipo cerrado o bloqueado. Sin embargo, son incompatibles con ese principio los cambios arbitrarios que puedan introducir los partidos en el orden de sucesión y en la selección de los candidatos de una lista, una vez realizada la votación.
En cuanto a las elecciones indirectas, habrá que distinguir entre elecciones mediatas formales e informales. Eleccionesformalmente indirectas son aquellas en las que aparece una instancia de intermediarios entre los electores y los elegidos, pero en las que el elector, sin embargo, determina la orientación del voto del compromisario. En oposición a esto, las eleccionesmaterialmente directas son aquellas en las que el intermediario procede a elegir ‑sin vinculación alguna- a los titulares definitivos de los cargos públicos de elección popular. Existen dos criterios de derecho electoral que ocasionalmente aparecen junto a los clásicos ya señalados, aun cuando su función e importancia son controvertidas.
Libre: delimitar con claridad este principio resulta bastante complejo. El concepto puede entenderse como que el derecho alsufragio ha de ejercerse sin coacción o cualquiera otra influencia externa ilegal. Este sentido del concepto afirma el carácter subyacente cualitativo de la elección consistente en ofrecer al elector la posibilidad de elegir libremente entre diferentes ofertas políticas. Si así no ocurriera, no sería elección libre y, por lo tanto, no sería elección, en su sentido más cabal. La protección del libre ejercicio del sufragio y la ausencia de control en la emisión del voto ya están cubiertas con la exigencia del voto secreto. No obstante esto, hay autores que conciben el criterio libre como un requisito complementario‑sustancia del Derecho electoraldemocrático, delimitando así, con mayor claridad, la diferencia con elecciones autoritarias o totalitarias de tipo semi o no‑competitivas.
Obligatorio: los electores inscritos deben ejercer su derecho electoral. La justificación teórico‑jurídica de la obligatoriedad delsufragio reside en la tesis de que la realización del derecho político de participar en la elección de la representación política es sinónimo de deber cívico. Sin embargo, la introducción del voto obligatorio en varios países ha sido motivada por otras razones. Entre ellas se destaca la de contrarrestar riesgos de manipulación electoral mediante un abstencionismo forzado de los estratos bajos, promovido por los sectores sociales poderosos. Así, paradójicamente, el voto obligatorio podría ser presentado como una contrapartida de la ampliación del sufragio en función de un libre ejercicio del derecho a voto.
II. Significado
El derecho electoral se vincula en forma estrecha y vital con el sistema político. Es más: el carácter del sufragio determina, en buena medida, el carácter del sistema político. Para que un sistema político sea reconocido como democrático es imprescindible en la actualidad que el sufragio sea universal, igual, directo y secreto. Así el desarrollo de la democracia moderna es inconcebible sin su componente electoral, es decir, la extensión permanente del sufragio hasta materializarse el derecho electoral conforme a los principios clásicos. Por otro lado, es notorio en cualquier proceso de democratización de un sistema político el postulado de laselecciones libres.
III. Historia
La lucha por el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, es decir la democratización fundamental de los sistemas políticoscon órganos representativos llevó más de un siglo. En los países industrializados, la extensión del sufragio democrático estuvo inserta en el proceso de industrialización y de los fenómenos sociopolíticos que lo acompañaron. Existe pues, un vínculo estrecho entre la revolución industrial, el desarrollo de las fuerzas productivas, la formación de un movimiento obrero fuerte y el Derecho electoral democrático. Sin embargo, no se trata de una evolución simultánea o automática. El sufragio democrático y, por consiguiente, la participación política masiva, fueron producto de la lucha de las organizaciones políticas y sociales del movimiento obrero y de los sindicatos y de los partidos obreros. Así se explican las diferencias significativas entre los países en la evolución que describimos. No obstante los aspectos específicos, el sufragio democrático fue conquistado en dos grandes impulsos democratizantes durante y después de las dos guerras mundiales. Se puede afirmar que las mayorías de las democracias capitalistas introdujeron el sufragio universal después de la segunda guerra mundial. En Francia, Italia, Bélgica, el voto femenino sólo se introdujo después de 1945. En Estados Unidos las discriminaciones raciales se abolieron sólo en la década del 60.
En América Latina, ya en el siglo XIX hubo elecciones esporádicas basadas en el sufragio universal para hombres (Colombia, Haití, Rep. Dominicana). Pero en general, el Derecho electoral democrático se materializó sólo después de haberse impuesto en los países industrializados. Por otra parte, la democratización del sufragio en América Latina no estuvo vinculada, como en el caso de los países industrializados, a la industrialización y el cambio social. Esos procesos no tuvieron lugar o se iniciaron tardíamente, sin que –salvo excepciones– hayan dejado atrás la etapa de subindustrialización. El surgimiento de estructuras económicas heterogéneas contribuyó a generar y a petrificar las estructuras sociales, modificándose así la importancia del sufragiodemocrático en cuanto a su capacidad para transformar las relaciones reales de poder. Las estructuras de dominación autoritarias no se han podido superar ni siquiera en aquellos países donde el pueblo es llamado a las urnas esporádica y regularmente. Además, el reconocimiento del sufragio democrático se ha quedado frecuentemente en un nivel formal, manteniéndose la vigencia de la manipulación electoral en la práctica. La deficiencia administrativa de los procesos electorales y la frecuente influencia ilegal sobre los electores, facilitada por la estructura social, han disminuido el contenido democrático del voto, de modo que es frecuente el desconocimiento o la deslegitimación de los resultados electorales.
Tales experiencias demuestran la necesidad de continuar el esfuerzo por el reconocimiento real del Derecho electoral democrático en América Latina.
IV. Problemas actuales
A. La variable sufragio
Resulta evidente que lo que podemos considerar como clave de cualquier representación política es el sufragio, es decir el derecho a votar en elecciones de diputados y senadores y por supuesto también de presidente. Mientras que en el pasado el problema central ha sido la restricción del sufragio en forma de que solamente ciertas capas de la sociedad gozaban del derecho a votoporque reunieron los requisitos establecidos por ley para ser elector, hoy rige el sufragio universal, de modo que el problema se ha trasladado a garantizar el libre ejercicio del derecho a voto. Los problemas radican en el censo o registro electoral, cuya idoneidad técnica es fundamental para merecer confianza del electorado. En varios países latinoamericanos los registros electorales ofrecen errores que van mucho más allá de lo aceptable, más allá de un 2 por 100. Resulta difícil mantener puntual un registro cuando el movimiento demográfico es alto y la capacidad administrativa de los Estados, especialmente la de los ayuntamientos o entidades locales, es reducida. El registro manipulado influye fuertemente en la representación política, sobre todo cuando el ejercicio del derecho a voto se supedita a la inscripción en el registro electoral, declarada obligatoria.
En general, no está empíricamente bien documentado el problema de la inscripción electoral, situación causada por las mismas razones de incapacidad administrativa que hace difícil perfeccionar los registros. Es lícito suponer que en América Latina aún existen grandes diferencias entre los que virtualmente tienen derecho a voto y los que efectivamente lo tienen por estar inscritos en los Registros. Un caso sólidamente documentado es el de Chile. Allí, en el año 1965, de los 4,2 millones de personas en condiciones de ser elector, solamente 2,9 millones, o sea 69%, cumplieron con el requisito decisivo. En las elecciones anteriores a esta fecha, el porcentaje de los electores efectivos sobre los virtuales nunca llegó a superar el 50%. Esta situación ha sido motivo para que un autor borrara a Chile del mapa de las democracias en América Latina, suponiendo que sólo recién con la elección de Salvador Allende en 1970, Chile cumplía con las condiciones mínimas de una democracia moderna: el sufragio universal. Ese juicio pareciera basarse en criterios poco adecuados para América Latina, pues desconoce por completo la realidad política de los países de la región en general. Otros países –casi fortuitamente– tienen el desarrollo de la relación entre el potencial de electores y loselectores efectivos menos documentado y por esto no tienen que enfrentar el mismo juicio. En la actualidad, en Bolivia, para laselecciones de 1985, el porcentaje de los inscritos sobre los virtualmente con derecho a voto llegó a un 80%, con un sesgo regional bastante marcado en desventaja de las zonas rurales. Mientras que la inscripción en las ciudades llegó a un 91,5%, en el campo no alcanzó más que 61, 0%. Venezuela –a pesar de su muy buena organización del proceso electoral– contó en 1983 con una diferencia de 400.000 entre las personas con derecho a voto y las inscritas en el Registro, o sea con un 95, 9% de correspondencia.
B. Variable “clave de representación”
El criterio de reparto de escaños entre las diferentes circunscripciones pone de relieve la relación entre escaños y población para averiguar cuántos habitantes corresponden a un diputado. Esta clave de representación es importante tomarla en cuenta y vale tratar de comprobarla empíricamente en cada caso, porque tiene que ver con un principio fundamental muchas veces establecido en la propia constitución: la igualdad del voto. A través de la repartición de los escaños entre las circunscripciones o se consigue la materialización del principio de la igualdad del voto (igualdad en cuanto al valor numérico), o se admite su lesión o quiebra en forma sistemática. Mediante la variación de la relación entre población y escaños, se puede manipular la representación política a favor de ciertos partidos políticos o segmentos sociales. La igualdad del voto se logra cuando cada escaño representa la misma cantidad de habitantes (o electores, en algunos casos también de los votos válidamente depositados) en todo el territorio electoral. Hay formas de ponderación de los votos dentro del concepto de representación territorial, que como concepto ha precedido al de representación nacional “per cápita”, y lo encontramos vivo como principio constitutivo para la conformación de las segundas cámaras, por ej. del senado o de la cámara federativa. Hay argumentos políticos considerados como justificados que permiten desviaciones del principio de igualdad del voto o un desequilibrio en la representación en las cámaras bajas (para la conformación de las cuales, repito, rige hoy en día el principio del voto igualitario). Se pretende otorgar a la población rural atrasada una representación mayor a fin de fortalecer su influencia en función de un mayor desarrollo regional, sobre los actores nacionales. Pero a menudo este argumento no es real, pues lo que se busca es que el desequilibrio en la representación se convierta en una ventaja político partidista. Por otra parte, tal argumentación no encuentra eco, porque las áreas rurales favorecidas por el desequilibrio producido son representadas, en general, por políticos que defienden el statu quo social y no tienen interés en reformas estructurales (véase Tabla).
Las listas cerradas en el Paraguay.
Podríamos, usando un eufemismo, hablar de insatisfacción, al referirnos a lo que, tanto el ciudadano común como la prensa y los analistas políticos sienten con respecto a la vigencia del sistema de listas cerradas en nuestro país. Las denominadas despectivamente listas sábana, son vistas por muchos como las causantes de gran parte de los males de nuestra vida política.
Pero, procurando una mayor objetividad analítica podemos señalar algunos de los aspectos negativos de su aplicación, con lo cual queremos decir que el sistema, per sé, tal vez no tenga ínsitos los vicios que le son achacados:
1. Obliga al ciudadano a votar, y por ende a colocar en puestos electivos (sin elegir, podríamos agregar) a ciudadanos políticos con quienes no tiene coincidencias políticas, ideológicas o programáticas. La propia lógica del funcionamiento del sistema de listas cerradas corresponde a la de un sistema político con partidos políticos fuertes, homógeneos y con una clara línea ideológica, por lo que nuestro escenario de partidos fracturados, sin línea ideológica y escindidos en innumerables liderazgos y subliderazgos -representados por los movimientos internos-, produce la fusión en la listas respectivas, de candidaturas, muchas veces, absolutamente incompatibles entre sí.
2. Obliga al ciudadano a votar, y por ende a colocar en puestos electivos (con la salvedad apuntada más arriba), a candidatos hacia quienes no tiene confianza, hacia quienes siente desagrado o a quienes considera corruptos. La integración cerrada de la lista permite que las diferentes listas coloquen en lugares preferenciales a candidatos que tienen como único mérito el de ser financistas, allegados o amigos de quienes confeccionan las listas, o sea, los grandes electores, que son el resultado de este sistema. Esta, por lo general es la vía de entrada de candidatos de dudosos antecedentes, de candidatos con causas pendientes en los tribunales, de candidatos de larga trayectoria de holganza en su labor política o de candidatos que se representan únicamente a sí mismos o a determinados grupos de poder. Y también es la vía de entrada a los cargos electivos de los mediocres, de quienes carecen de una mínima formación como hombres de Estado o de quienes carecen de absoluta experiencia política. Candidatos de quienes se tiene la sensación de que puestos a competir con otros candidatos y a debatir propuestas, jamás ocuparían un cargo público. Esto se ve abonado por el relativamente alto grado de fidelidad partidaria de los ciudadanos, hecho que se concatena con el alto índice de afiliación existente en nuestro país; situaciones, que en conjunto, determinan que el elector, finalmente, no se decida a traicionar a su partido a pesar del alto grado de rechazo que le pudieran producir ciertos candidatos.
3. Produce la elección de candidatos que, perteneciendo a un mismo partido, son acérrimos enemigos políticos o no tienen mínimas coincidencias políticas o ideológicas. Esta elección, finalmente determina la conformación de cuerpos colegiados como las cámaras del Congreso, las juntas municipales o las juntas departamentales, donde lo que prima es la escisión, la fragmentación, el enfrentamiento abierto y la ausencia de bancadas fuerte y coherentemente establecidas, que permitan agendas políticas que contemplen proyectos de mediano y largo plazo. El fenómeno de las sub-bancadas y las bancaditas configura un escenario de constantes enfrentamientos internos, de ausencia de un accionar político propositivo y es el caldo de cultivo para la corrupción, las componendas políticas y la complicidad corporativa, o sea la impunidad de los políticos acusados de cometer delitos o de actuar de manera políticamente reprensible. Además, hace a los legisladores y a los concejales municipales y departamentales, absolutamente irresponsables ante su partido, y finalmente, ante su propio electorado
4. Puesto así, obviamente el sistema de listas cerradas es absolutamente invendible, pero, a nuestro criterio, con otro escenario político, y con un grado mayor de evolución política de la sociedad en donde se lo aplique, tal vez los defectos señalados no aparezcan en la dimensión que se observa en nuestra sociedad, donde se ha mostrado como un absoluto fracaso.
